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解读 | 新修订食品安全法实施条例十大亮点
来源: 市场监管局 发布时间: 2019-11-29 浏览次数:

 

 

       民以食为天,食以安为先。食品安全关系人民群众身体健康和生命安全。习近平总书记强调,食品安全是民生工程、民心工程,是重大的政治问题、经济问题和公共安全问题,是各级党委、政府义不容辞之责,要把食品安全作为一项重大的政治任务来抓,要按照“四个最严”的要求,确保人民群众“舌尖上的安全”。李克强总理指出,食品安全是天大的事,必须坚决守住安全底线,确保食品安全,维护人民健康。
       依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。保障食品安全,法治是根本。近年来,党中央、国务院出台一系列重大政策措施加强食品安全监管工作。党的十九大报告明确提出实施食品安全战略,让人民吃得放心。

        2015年新修订的食品安全法颁布后,原食品安全法实施条例的部分规定已经滞后,党中央、国务院新的决策部署需要从行政法规层面予以落实,食品安全法一些原则制度需要进行具体化,实践中新出现的一些突出问题和矛盾需要解决,食品安全行政执法自由裁量权需要明确细化,为此,需要修订食品安全法实施条例。新食品安全法颁布后,食品安全监管部门配合司法部坚持科学立法、民主立法和依法立法的原则,在立法工作中认真贯彻党中央、国务院的决策部署,坚持“四个最严”,积极推进“双随机、一公开”,围绕实践中新出现的突出问题,积极回应人民关切,广泛听取意见,加强调研论证,着力提高立法质量,形成了《食品安全法实施条例(草案)》,经2019年3月26日国务院第42次常务会议修订通过,10月11日李克强总理签署国务院721号令,10月31日公布,12月1日起施行。新修订《食品安全法实施条例》(以下简称《条例》)的主要亮点包括:

        一、坚决贯彻落实“四个最严”要求

     (一)进一步要求建立最严谨的食品安全标准。

        一是强化国家标准规划及年度实施计划。《条例》要求国务院卫生行政部门会同食品安全监督管理、农业行政等部门制定食品安全国家标准规划及其年度实施计划,并要求将草案在网上公开征求意见。(第十条)

       二是完善食品安全地方标准管理制度。《条例》要求制定食品安全地方标准,应当公开征求意见,并应自地方标准公布之日起30个工作日内报国务院卫生行政部门备案。发现备案的地方标准违反法律、法规或者食品安全国家标准的,应当及时予以纠正。(第十一条)此外还规定特殊食品不属于地方特色食品,不得对其制定食品安全地方标准。(第十二条)

       三是完善企业标准管理要求。《条例》规定,食品生产企业不得制定低于食品安全国家标准或者地方标准要求的企业标准。食品生产企业制定食品安全指标严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准的,应当报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案。(第十四条)

        四是强化食品原料、食品添加剂新品种和食品相关产品新品种管理。《条例》规定,国务院卫生行政部门应当及时公布新的食品原料、食品添加剂新品种和食品相关产品新品种目录以及所适用的食品安全国家标准。对按照传统既是食品又是中药材的物质目录,国务院卫生行政部门会同国务院食品安全监督管理部门应当及时更新。(第十六条)

       (二)进一步要求实施最严格的监管。

       一是建立食品安全检查员制度。食品的链条特别长,从产地环境、农业投入品、生产加工过程、销售、贮存、运输、消费等环节都可能发生食品安全风险。食品安全的影响因素众多,是一个既涉及化学、生物、物理、医学等自然科学方面知识,又涉及法律、管理、经济等社会科学方面知识的复杂领域。同时,受人认识能力的限制,一般的决策者往往难以对食品安全专业问题研究清楚,做出合法、科学、准确的决策。也就是说,食品安全问题中有一些是常识性的问题,通过日常经验可以认识和进行处理,也有大量的涉及多个领域的专业问题,不是一个普通的决策者能够识别和管理的。具体来讲,在食品安全的公共治理领域,专业性判断尤其重要,法规的制定、标准的起草、监督管理措施的出台,都需要食品安全相关自然科学和法律管理等专业知识的共同支撑,形成具有前瞻性、长远性的决策部署。缺少相关专业知识和专业人员做支撑,往往会导致风险控制目标不正确、风险控制措施与风险控制目标不一致、风险控制措施强度与风险危害程度不相适应等问题。因此,通过专业人员的专业知识和技术支撑对食品安全进行科学管理是食品安全的基本理论方法。

        也就是说,食品安全监管属于专业监管,从事食品安全监管的人员需要具有相关的专业知识、专业技能和专业素养。为此,许多国家都设立了专业化的食品安全检查员制度。在我国,党中央、国务院的一系列决策部署都明确要求建立职业化检查员队伍。2016年,《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出,建立食品药品职业化检查员队伍。党中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》,明确提出要完善统一权威的食品安全监管体制,建立职业化检查员队伍。2017年,国务院印发“十三五”国家食品安全规划,提出加快建立职业化检查员队伍。2019年,党中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确要求加强职业化检查队伍建设。《条例》规定,国家建立食品安全检查员制度,依托现有资源加强职业化检查员队伍建设,强化考核培训,提高检查员专业化水平。(第六十条)

        二是建立严重违法生产经营者黑名单制度。信用是市场主体安身立命之本。加强信用监管是基础,是健全市场体系的关键。为强化信用监管,《条例》规定国务院食品安全监督管理部门应当会同有关部门建立守信联合激励和失信联合惩戒机制,建立严重违法生产经营者黑名单制度,将食品安全信用状况与准入、融资、信贷、征信等相衔接,及时向社会公布。(第六十六条)

        三是完善市场监管部门行政执法与公安机关行政拘留衔接工作机制。规定公安机关对发现的食品安全违法行为,经审查没有犯罪事实或者立案侦查后认为不需要追究刑事责任,但依法应当予以行政拘留的,应当及时作出行政拘留的处罚决定;不需要予以行政拘留但依法应当追究其他行政责任的,应当及时将案件及有关材料移送同级食品安全监督管理等部门。(第七十八条)

        四是强化上级监管部门对下级的监督。为强化政府体系的内部监督,破除地方保护对食品安全的影响,《条例》规定设区的市级以上食品安全监督管理部门根据监督管理工作需要,可以对由下级人民政府食品安全监督管理部门负责日常监督管理的食品生产经营者实施随机监督检查,可以组织下级监督管理部门对食品生产经营者实施异地监督检查;必要时,可以直接调查处理下级监督管理部门管辖的食品安全违法案件,也可以指定其他下级人民政府食品安全监督管理部门调查处理。(第五十九条)

       五是明确行政处罚权限划分要求。为实施最严格的监管,落实最严厉的处罚要求,增强法律责任适用的统一性、严肃性、权威性,《条例》规定,食品安全监督管理部门依照食品安全法、本条例对违法单位或者个人处以30万元以上罚款的,由设区的市级以上人民政府食品安全监督管理部门决定。罚款具体处罚权限由国务院食品安全监督管理部门规定。(第八十一条)

        (三)进一步要求实施最严厉的处罚。

         一是细化列举“情节严重”的情形。食品安全法多个条文都规定的“情节严重”的法律责任,但如何理解把握“情节严重”的含义,实践中存在较大差异。《条例》明确要求对情节严重的食品违法行为处以罚款时,应当依法从重从严,并列举六种情节严重的情形:(1)违法行为涉及的产品货值金额2万元以上或者违法行为持续时间3个月以上;(2)故意提供虚假信息或者隐瞒真实情况;(3)造成食源性疾病并出现死亡病例,或者造成30人以上食源性疾病但未出现死亡病例;(4)拒绝、逃避监督检查;(5)因违反食品安全法律、法规受到行政处罚后1年内又实施同一性质的食品安全违法行为,或者因违反食品安全法律、法规受到刑事处罚后又实施食品安全违法行为;(6)其他情节严重的情形。(第六十七条)

        二是落实“处罚到人”要求。鉴于实践中一些故意违法行为是企业高层的决策部署,仅仅对企业进行处罚还不能真正惩治违法行为的源头,为此,党中央、国务院要求对于食品安全违法行为要处罚到人。《条例》规定,食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形,除依照食品安全法的规定给予处罚外,存在故意实施违法行为,违法行为性质恶劣,或者违法行为造成严重后果等情形之一的,对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。(第七十五条)

        二、进一步强化食品安全风险防控基础

       (一)完善农业投入品的风险评估制度。  《条例》规定国务院卫生行政、食品安全监督管理等部门发现需要对农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等进行安全性评估的,应当向国务院农业行政部门提出安全性评估建议。国务院农业行政部门应当及时组织评估,并向国务院有关部门通报评估结果。(第八条)

       (二)健全食品安全风险监测会商制度和风险监测结果处置制度。 《条例》要求县级以上人民政府卫生行政部门会同同级食品安全监督管理等部门建立食品安全风险监测会商机制,汇总、分析风险监测数据,研判食品安全风险,形成食品安全风险监测分析报告,报本级人民政府;县级以上地方人民政府卫生行政部门还应当将食品安全风险监测分析报告同时报上一级人民政府卫生行政部门。(第六条)食品安全风险监测结果表明存在食品安全隐患,食品安全监督管理等部门经进一步调查确认有必要通知相关食品生产经营者的,应当及时通知。接到通知的食品生产经营者应当立即进行自查,发现食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的,应当依照食品安全法第六十三条的规定停止生产、经营,实施食品召回,并报告相关情况。(第八条)

      (三)明确要求建立食品安全风险信息交流机制。   食品安全法第二十三条规定了食品安全风险交流制度,要求县级以上人民政府食品安全监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构,应当按照科学、客观、及时、公开的原则,组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等,就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。《条例》对此进行了细化,规定国务院食品安全监督管理部门和其他有关部门建立食品安全风险信息交流机制,明确食品安全风险信息交流的内容、程序和要求。(第九条)

      (四)建立食品安全事故分析制度。  为总结食品安全事故发生教训,总结事故处置经验,预防和控制食品安全事故的危害,《条例》规定,国务院食品安全监督管理部门会同国务院卫生行政、农业行政等部门定期对全国食品安全事故情况进行分析,完善食品安全监督管理措施,预防和减少事故的发生。(第五十八条)

        三、进一步强化食品生产经营企业及相关主体责任。

       食品安全法确立了食品生产经营者承担食品安全主体责任的原则,要求食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动,保证食品安全,诚信自律,对社会和公众负责。食品生产经营企业的主要负责人应当落实企业食品安全管理制度,对本企业的食品安全工作全面负责。为贯彻落实食品安全法的规定,细化和强化企业主体责任,《条例》主要规定了三个方面的内容:

      (一)细化列举食品生产经营企业的主要负责人的食品安全责任。  企业主要负责人负责企业管理制度、人员调配、资金拨付等方面的重大决策,实质上影响甚至左右企业的生产经营行为,因此落实企业主体责任,必须抓住企业主要负责人这个“牛鼻子”,夯实其应当承担的责任,这也是落实“处罚到人”要求的应有之义。食品安全法规定食品生产经营企业的主要负责人应当落实企业食品安全管理制度,对本企业的食品安全工作全面负责。为进一步落实食品安全法的规定,《条例》规定,要求企业主要负责人建立并落实本企业的食品安全责任制,加强供货者管理、进货查验和出厂检验、生产经营过程控制、食品安全自查等工作。(第十九条)这其中,企业主要负责人是关键。

      (二)明确食品安全管理人员的法律定位和具体责任。  规定食品生产经营企业的食品安全管理人员应当协助企业主要负责人做好食品安全管理工作。食品安全管理人员应当掌握与其岗位相适应的食品安全法律、法规、标准和专业知识,具备食品安全管理能力。食品安全管理人员考核指南由国务院食品安全监督管理部门制定、公布。(第十九条,第二十条)

       (三)明晰强化食品委托生产过程中委托和受托双方的法律责任。  针对近年来委托生产双方法律义务责任不清晰,食品安全责任落实不到位的问题,《条例》规定食品生产经营者委托生产食品的,应当委托取得食品生产许可的生产者生产,并对其生产行为进行监督,对委托生产的食品安全负责。受托方应当依照法律、法规、食品安全标准以及合同约定进行生产,对生产行为负责,并接受委托方的监督。(第二十一条)

      (四)强化集中用餐单位食堂的责任落实。  根据初步统计,近年来,我国每年食物中毒的人数的40%左右都发生的集中用餐单位,主要原因是食品加工操作不规范,操作人员不具备相应的食品安全技能所导致。为防控集中用餐单位食品安全风险,《条例》规定,规定学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位的食堂应当执行原料控制、餐具饮具清洗消毒、食品留样等制度,并依照食品安全法第四十七条的规定定期开展食堂食品安全自查。承包经营集中用餐单位食堂的,应当依法取得食品经营许可,并对食堂的食品安全负责。集中用餐单位应当督促承包方落实食品安全管理制度,承担管理责任。

      (五)强化辐照食品加工者的主体责任。  针对辐照食品加工过程存在的风险,《条例》规定对食品进行辐照加工,应当遵守食品安全国家标准,并按照食品安全国家标准的要求对辐照加工食品进行检验和标注。(第二十八条)

      (六)加强餐具饮具集中消毒服务单位的责任。  《条例》规定餐饮服务提供者委托餐具饮具集中消毒服务单位提供清洗消毒服务的,应当查验、留存餐具饮具集中消毒服务单位的营业执照复印件和消毒合格证明。保存期限不得少于消毒餐具饮具使用期限到期后6个月。(第二十六条)餐具饮具集中消毒服务单位应当建立餐具饮具出厂检验记录制度,如实记录出厂餐具饮具的数量、消毒日期和批号、使用期限、出厂日期以及委托方名称、地址、联系方式等内容。出厂检验记录保存期限不得少于消毒餐具饮具使用期限到期后6个月。消毒后的餐具饮具应当在独立包装上标注单位名称、地址、联系方式、消毒日期和批号以及使用期限等内容。(第二十七条)

      (七)强化网络交易第三方平台食品安全义务。   电子商务法第二十五条规定,有关主管部门依照法律、行政法规的规定要求电子商务经营者提供有关电子商务数据信息的,电子商务经营者应当提供。与电子商务法衔接,《条例》规定,网络食品交易第三方平台提供者应当妥善保存入网食品经营者的登记信息和交易信息。县级以上人民政府食品安全监督管理部门开展食品安全监督检查、食品安全案件调查处理、食品安全事故处置确需了解有关信息的,经其负责人批准,可以要求网络食品交易第三方平台提供者提供,网络食品交易第三方平台提供者应当按照要求提供。县级以上人民政府食品安全监督管理部门及其工作人员对网络食品交易第三方平台提供者提供的信息依法负有保密义务。(第三十二条)

      (八)明确食品集中交易市场的开办者、食品展销会的举办者报告义务。  目前食品集中交易市场、食品展销会不实行许可制,实践中一些开办时间较短的交易市场和展销会落实食品安全责任不到位,为强化监管,防控食品安全风险,《条例》规定,第三十一条食品集中交易市场的开办者、食品展销会的举办者应当在市场开业或者展销会举办前向所在地县级人民政府食品安全监督管理部门报告。(第三十一条)

         四、进一步强化食品安全属地管理责任。

        中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》要求,地方各级党委和政府要把食品安全作为一项重大政治任务来抓。中办国办印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》明确地方各级党委和政府对本地区食品安全工作负总责,主要负责人是本地区食品安全工作第一责任人,要求承担起“促一方发展、保一方平安”的政治责任。《条例》落实党中央、国务院的决策部署,进一步强化地方政府属地管理责任:

       (一)要求县级以上人民政府建立统一权威的食品安全监督管理体制,加强食品安全监督管理能力建设。同时,明晰强化食品安全委员会的职责,规定国务院食品安全委员会负责分析食品安全形势,研究部署、统筹指导食品安全工作,提出食品安全监督管理的重大政策措施,督促落实食品安全监督管理责任。县级以上地方人民政府食品安全委员会按照本级人民政府规定的职责开展工作。(第三条)

        (二)强化地方政府食品安全事故应急管理责任。食品安全法规定,县级以上地方人民政府应当根据有关法律、法规的规定和上级人民政府的食品安全事故应急预案以及本行政区域的实际情况,制定本行政区域的食品安全事故应急预案,并报上一级人民政府备案。为细化落实食品安全法规定,《条例》规定,县级以上人民政府应当完善食品安全事故应急管理机制,改善应急装备,做好应急物资储备和应急队伍建设,加强应急培训、演练。(第五十五条)

        (三)强化地方政府食品安全无害化处理基础设施建设责任。为妥善处置不安全食品,并防止回流市场,《条例》规定,县级以上地方人民政府根据需要建设必要的食品无害化处理和销毁设施。食品生产经营者可以按照规定使用政府建设的设施对食品进行无害化处理或者予以销毁。(第三十条)

       (四)明确乡镇政府支持协助的食品安全责任定位。为避免层层下放责任,导致食品安全责任落空,并明晰乡镇人民政府和街道办事处的食品安全责任,《条例》规定,乡镇人民政府和街道办事处应当支持、协助县级人民政府食品安全监督管理部门及其派出机构依法开展食品安全监督管理工作。(第三条)

        五、进一步落实全程控制原则

     (一)细化食品全程追溯要求。《条例》规定食品生产经营者应当建立食品安全追溯体系,依照食品安全法的规定如实记录并保存进货查验、出厂检验、食品销售等信息,保证食品可追溯。(第十八条)同时明确国务院食品安全监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门明确食品安全全程追溯基本要求,指导食品生产经营者通过信息化手段建立、完善食品安全追溯体系。食品安全监督管理等部门应当将婴幼儿配方食品等针对特定人群的食品以及其他食品安全风险较高或者销售量大的食品的追溯体系建设作为监督检查的重点。(第十七条)

      (二)建立冷藏冷冻食品贮存备案制度。针对实践中冷冻肉品管理中存在贮存环节责任落实不到位、追溯链条不完整等问题,《条例》规定,贮存、运输对温度、湿度等有特殊要求的食品,应当具备保温、冷藏或者冷冻等设备设施,并保持有效运行。(第二十四条)非食品生产经营者从事对温度、湿度等有特殊要求的食品贮存业务的,应当自取得营业执照之日起30个工作日内向所在地县级人民政府食品安全监督管理部门备案。(第二十五条)

      (三)强化贮存运输环节食品安全管理要求。针对贮存、运输环节管理薄弱的问题,《条例》规定,食品生产经营者委托贮存、运输食品的,应当对受托方的食品安全保障能力进行审核,并监督受托方按照保证食品安全的要求贮存、运输食品。受托方应当保证食品贮存、运输条件符合食品安全的要求,加强食品贮存、运输过程管理。接受食品生产经营者委托贮存、运输食品的,应当如实记录委托方和收货方的名称、地址、联系方式等内容。记录保存期限不得少于贮存、运输结束后2年。(第二十五条)

      (四)强化市场退出食品管理。针对实践中“未定期检查库存食品,及时清理变质或者超过保质期的食品”与“生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品”难以查证区分的问题,《条例》规定,食品生产经营者应当对变质、超过保质期或者回收的食品进行显著标示或者单独存放在有明确标志的场所,及时采取无害化处理、销毁等措施并如实记录。(第二十九条)同时,针对实践中回收食品概念模糊、法律责任不清晰的问题,《条例》规定,食品安全法所称回收食品,是指已经售出,因违反法律、法规、食品安全标准或者超过保质期等原因,被召回或者退回的食品,不包括依照食品安全法第六十三条第三款的规定可以继续销售的食品。(第二十九条)食品生产经营者应当对召回的食品采取无害化处理、销毁等措施,防止其再次流入市场。但是,对因标签、标志或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品,食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售;销售时应当向消费者明示补救措施。

       六、进一步强化食品安全社会共治

       (一)提高全体国民食品安全素质。规定国家将食品安全知识纳入国民素质教育内容,普及食品安全科学常识和法律知识,提高全社会的食品安全意识。(第五条)

      (二)完善举报奖励制度,对人予以重奖。鉴于实践中很多严重违法行为都是举报人或者内部举报人举报的,《条例》规定,国家实行食品安全违法行为举报奖励制度,对查证属实的举报,给予举报人奖励。举报人举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的,应当加大奖励力度。有关部门应当对举报人的信息予以保密,保护举报人的合法权益。食品安全违法行为举报奖励办法由国务院食品安全监督管理部门会同国务院财政等有关部门制定。食品安全违法行为举报奖励资金纳入各级人民政府预算。(第六十五条)内部举报人制度,又称公益告发制度,或者内部告发制度是企业内部知情人将企业违法犯罪信息告诉政府监管部门,由政府依法进行查处的行为。不少国家都设立了公益告发制度。英国的《公益披露法》、美国的《萨班斯法》和《多德弗兰克法》、日本的《公益告发者保护法》均有类似的规定。公益告发可以督促公司的负责人合法经营,减少或避免因公司不法经营而带来的损失,又能提升员工通过监控公司管理阶层来参与公司治理积极性,发挥降低代理成本的功能,进而使之成为维护公司、员工、投资者、消费者等利益相关者利益的有效途径,故此堪谓公司社会责任的具体表现之一。从实证资料来看,公益告发在公司治理中的角色和价值确实越来越凸显。从英国、新西兰、澳洲、美国、日本、韩国等各国的公益告发法律制度来看,多将告发的对象限定为犯罪行为,对人的生命、身体、健康有不良影响或者危害工作卫生、公共安全或环境等与公益有关的重大行为。

       (三)实施信用联合惩戒。《条例》规定,国务院食品安全监督管理部门应当会同国务院有关部门建立守信联合激励和失信联合惩戒机制,结合食品生产经营者信用档案,建立严重违法生产经营者黑名单制度,将食品安全信用状况与准入、融资、信贷、征信等相衔接,及时向社会公布。(第六十六条)

      (四)强化对编造散布虚假食品安全信息的惩戒。《条例》规定,县级以上人民政府食品安全监督管理等部门发现单位或者个人违反食品安全法第一百二十条第一款规定,编造、散布虚假食品安全信息,涉嫌构成违反治安管理行为的,应当将相关情况通报同级公安机关。(第八十三条)

         七、进一步强化特殊食品监管。

        食品安全法要求对保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品等特殊食品实行严格监督管理,设立了保健食品注册备案制度、特殊医学用途配方食品注册制度以及婴幼配方食品注册备案制度。市场监管部门按照“四个最严”的要求和食品安全法的规定,对特殊食品实施了严格的准入和监管。为进一步贯彻落实食品安全法,《条例》持续从以下几个方面强化对特殊食品的严格监管要求:

        (一)强化对特殊食品抽样检验管理。针对特殊食品的很多技术要求、功效成分或者标志性成分都没有纳入食品安全标准的问题,《条例》规定,对食品进行抽样检验,应当按照食品安全标准、注册或者备案的特殊食品的产品技术要求以及国家有关规定确定的检验项目和检验方法进行。(第四十条)

      (二)严格特殊食品标签管理。特殊食品的标签、说明书内容应当与注册或者备案的标签、说明书一致。销售特殊食品,应当核对食品标签、说明书内容是否与注册或者备案的标签、说明书一致,不一致的不得销售。省级以上人民政府食品安全监督管理部门应当在其网站上公布注册或者备案的特殊食品的标签、说明书。(第三十九条)此外,还要求特殊食品不得与普通食品或者药品混放销售。(第三十八条)这也是为了进一步将特殊食品与普通食品进行区分,让消费者明白消费,避免误导。

     (三)明确对保健食品的原料前处理能力提出要求。针对保健食品原料提取、纯化可能存在的风险,《条例》规定,保健食品生产工艺有原料提取、纯化等前处理工序的,生产企业应当具备相应的原料前处理能力。(第三十五条)为强化监管,还规定对保健食品之外的其他食品,不得声称具有保健功能。(第三十八条)

      (四)明确要求对特殊医学用途配方食品实施逐批检验。考虑到特殊医学用通途配方食品是针对进食受限、消化吸收障碍、代谢紊乱或特定疾病状态人群对营养素或膳食的特殊需要,而专门加工配制而成的配方食品,且必须在医生或临床营养师指导下,单独食用或与其他食品配合食用,需要进行严格管理,同时借鉴食品安全法要求婴幼儿配方食品实施逐批检验的要求,《条例》规定,特殊医学用途配方食品生产企业应当按照食品安全国家标准规定的检验项目对出厂产品实施逐批检验。(第三十六条)此外考虑到特定全营养配方食品是针对糖尿病、呼吸系统疾病,肾病,肿瘤,肝病,肌肉衰减综合征,创伤、感染、手术及其他应激状态,炎性肠病,食物蛋白过敏,难治性癫痫,胃肠道吸收障碍、胰腺炎,脂肪酸代谢异常,肥胖、减脂手术等疾病的全营养配方食品,可作为单一营养来源能够满足目标人群在特定疾病或医学状况下营养需求的特殊医学用途配方食品,更应当采取严格的管理要求,故而《条例》还规定,特殊医学用途配方食品中的特定全营养配方食品应当通过医疗机构或者药品零售企业向消费者销售。医疗机构、药品零售企业销售特定全营养配方食品的,不需要取得食品经营许可,但是应当遵守食品安全法和条例关于食品销售的规定。(第三十六条)

        食品安全法规定,食品广告的内容应当真实合法,不得含有虚假内容,不得涉及疾病预防、治疗功能。食品生产经营者对食品广告内容的真实性、合法性负责。针对特殊食品,食品安全法还规定了保健食品广告审批制度,要求保健食品广告内容应当经生产企业所在地省、自治区、直辖市人民政府食品安全监督管理部门审查批准,并声明“本品不能代替药物”。为强化特殊医学用途配方食品广告管理,《条例》规定,特殊医学用途配方食品中的特定全营养配方食品广告按照处方药广告管理,其他类别的特殊医学用途配方食品广告按照非处方药广告管理。(第三十七条)也就是说,只能在国务院卫生行政部门和国务院药品监督管理部门共同指定的医学、药学专业刊物上作广告。

      (五)强化婴幼儿配方食品管理。《条例》规定对添加食品安全国家标准规定的选择性添加物质的婴幼儿配方食品,不得以选择性添加物质命名。(第三十八条)

         八、着力解决食品安全领域存在的突出问题。

          2015年食品安全法实施以来,我国食品安全形势总体向好,但还存在一些影响和制约食品安全的突出问题,人民群众反映强烈,需要在行政法规层面作出进一步细化规定,完善规则制度、堵塞监管漏洞、回应群众关切。

       (一)设立制定公布非食品用化学物质名录及检测方法制度。食品安全标准是食品安全监管的基础。食品安全法规定了食品安全标准的内容和制定程序。目前我国已经制定颁布食品安全标准1200余项,涉及安全指标2万余项。同时,对于临时需要控制食品安全风险而来不及制定标准的问题,食品安全法规定了制定临时限量值和临时检验方法的制度,即对食品安全风险评估结果证明食品存在安全隐患,需要制定、修订食品安全标准的,在制定、修订食品安全标准前,国务院卫生行政部门应当及时会同国务院有关部门规定食品中有害物质的临时限量值和临时检验方法,作为生产经营和监督管理的依据。

        但由于食品安全标准往往是结合食品正常生产经营过程中可能出现的风险因素,而制定的检验项目和检验方法,对于非法添加非食用物质的行为,往往难以预先制定相应的标准,食品安全标准的内容往往难以覆盖,为强化对打击违法犯罪的技术支撑,《条例》规定,国务院食品安全监督管理部门会同国务院卫生行政等部门根据食源性疾病信息、食品安全风险监测信息和监督管理信息等,对发现的添加或者可能添加到食品中的非食品用化学物质和其他可能危害人体健康的物质,制定名录及检测方法并予以公布。(第六十三条)

       (二)确立补充检验项目和检验方法制度。近年来,市场监管部门对食品安全违法行为查处力度不断加大。但同时,实践中食品安全违法行为花样翻新、层出不穷,掺杂掺假问题群众反映强烈,现有的检验项目和检验方法难以适应监管执法需求,对此,《条例》规定,对可能掺杂掺假的食品,按照现有食品安全标准和有关规定无法检验的,国务院食品安全监督管理部门可以制定补充检验项目和检验方法,用于对食品的抽样检验、食品安全案件调查处理和食品安全事故处置。(第四十一条)

     (三)明确不得发布没有资质的食品检验机构出具的检验信息。依据《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国认证认可条例》,省级以上市场监督管理部门依据有关法律法规和标准、技术规范的规定,对检验检测机构的基本条件和技术能力是否符合法定要求实施的评价许可。食品检验机构对从事食品检验、检测或者检验检测活动机构的总称,按照国家有关认证认可的规定依法取得资质认定后方可根据自身业务特点从事食品检验活动,在资质有效期和批准的检验能力范围内对外出具检验、检测或者检验检测报告、证书。未依法取得资质认定的食品检验机构,不得向社会出具具有证明作用的检验数据和结果。食品检验信息是在实验室活动中获得或产生的所有信息,包括检验检测数据、检测结果以及抽样信息等。

        食品安全法规定,国家实行食品安全信息统一公布制度。但实践中,一些主体随意发布不具备法定检验资质的机构的检验检测信息,或者根据上述检测信息对食品进行等级评定,往往存在检测标准不清晰、检测指标不科学、检测结论不准确等问题,破坏了食品安全管理、认证认可管理秩序,损害食品行业企业的合法权益,也容易误导消费者对食品安全问题的判断。《条例》规定,任何单位和个人不得发布未依法取得资质认定的食品检验机构出具的食品检验信息,不得利用上述检验信息对食品、食品生产经营者进行等级评定,欺骗、误导消费者。(第四十三条)在法律责任部分,条例还规定,违反上述规定,由县级以上食品安全监督管理部门责令改正,有违法所得的,没收违法所得,并处10万元以上50万元以下罚款;拒不改正的,处50万元以上100万元以下罚款;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚。(第八十条)

      (四)完善复检制度。食品安全法确立了食品安全复检制度,第八十八条规定,对依照食品安全法规定实施的检验结论有异议的,食品生产经营者可以自收到检验结论之日起七个工作日内向实施抽样检验的食品安全监督管理部门或者其上一级食品安全监督管理部门提出复检申请,由受理复检申请的食品安全监督管理部门在公布的复检机构名录中随机确定复检机构进行复检。复检机构出具的复检结论为最终检验结论。复检机构与初检机构不得为同一机构。复检机构名录由国务院认证认可监督管理、食品安全监督管理、卫生行政、农业行政等部门共同公布。采用国家规定的快速检测方法对食用农产品进行抽查检测,被抽查人对检测结果有异议的,可以自收到检测结果时起四小时内申请复检。复检不得采用快速检测方法。目前,国务院认证认可监督管理、食品安全监督管理、卫生行政、农业行政等部门分别于2011年和2013年共同公布了第一批104家、第二批32家、第三批56家食品复检机构名录。鉴于复检机构检验任务较重、复检数量少且带来的利润较低,而且存在法律争端的风险,有些复检机构不愿意承担复检任务,这给食品生产经营者合法权益的维护、监督抽检和执法监管都带来不利后果,为此,条例复检机构无正当理由不得拒绝承担复检任务。并设定了法律责任,承担法律责任的前提是复检机构无正当理由拒绝承担复检任务的,由县级以上人民政府食品安全监督管理部门给予警告的处罚。无正当理由1年内2次拒绝承担复检任务的,由国家认监委撤销其复检机构资质并向社会公布。

        同时,针对复检费用支付制度不完善的情况,《条例》规定,依照食品安全法第八十八条的规定申请复检的,申请人应当向复检机构先行支付复检费用。复检结论表明食品不合格的,复检费用由复检申请人承担;复检结论表明食品合格的,复检费用由实施抽样检验的食品安全监督管理部门承担。(第四十三条)此外,针对实践中公众要求保护知情权,要求转基因食品标注成分的问题,并考虑转基因成分检测、标注科学性的要求,《条例》规定,生产经营转基因食品应当显著标示,标示办法由国务院食品安全监督管理部门会同国务院农业行政部门制定。

        九、按照法治思维和法治方式要求设定食品安全治理规则。

        食品安全法要求构建科学严格的监管制度,食品安全法实施条例继续坚持该原则要求。党中央要求坚持民主立法、科学立法和依法立法的原则。依法立法就是要按照全面推进依法治国的理念、制度、程序和要求进行立法,要运用法治思维和法治方式来破解食品安全难题,提升食品安全治理能力。

      (一)依法设立从轻减轻处罚条款,鼓励企业主动消除或者减轻违法行为危害后果。法律的目的在扬善惩恶。行政法治的重要目的是惩罚存在故意或者过失的具有社会危害性的违法行为。我国刑法也规定了罪行相应的原则,规定刑罚的轻重,应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。如刑法第二十四条规定,在犯罪过程中,自动放弃犯罪或者自动有效地防止犯罪结果发生的,是犯罪中止。对于中止犯罪,没有造成损害的,应当免除处罚;造成损害的,应当减轻处罚。行政处罚法规定了过罚相当的基本原则,要求设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。行政处罚法第二十七条规定,当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:主动消除或者减轻违法行为危害后果的;受他人胁迫有违法行为的;配合行政机关查处违法行为有立功表现的;其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。在依法严厉惩处故意违法和严重违法的背景下,《条例》过罚相当和惩罚与教育相结合的原则,规定食品生产经营者依照食品安全法第六十三条第一款、第二款的规定停止生产、经营,实施食品召回,或者采取其他有效措施减轻或者消除食品安全风险,未造成危害后果的,可以从轻或者减轻处罚。(第七十六条)

      (二)合理确定符合食品安全标准但不符合企业标准的法律责任。关于企业生产的食品符合国家标准和地方标准,但不符合企业标准的法律责任,实践中争议比较大。第一种观点认为,企业标准放在了食品安全法的食品安全标准一章,就应当属于食品安全标准,不符合食品安全标准,法律要求予以处罚。第二种观点认为,企业标准放在食品安全标准这一章来阐述,主要是从关联性的角度考虑,并不是说企业标准就是食品安全标准;从实践看,企业标准中还包括一些非安全指标和企业自我管理要求,这些都不是食品安全标准的要求;再从立法目的上讲,国家鼓励企业制定严于国家标准和地方标准的企业标准,如果对企业生产的符合食品安全国家标准和地方标准但不符合企业标准食品的行为予以处罚,在逻辑上讲不通;最后,从风险分析的角度讲,国家没有将相关内容纳入国家标准,也就是说,政府还没有将相关风险控制要求作为强制性义务,不具有食品安全危害性,就不应当予以严厉行政处罚,但不免除企业履行主体责任的义务,企业可以召回相关产品,也应当按照消费者权益保护法的要求,履行相关退货、赔偿等消费者权益保护义务。第三种观点认为,应当将生产符合“国家标准但不符合企业标准”的行为看做属于食品安全法第七十一条规定的:“含有虚假内容”,并依照食品安全法第一百二十五条第二项的规定予以处罚。如果食品生产者在食品标签上特别宣称了企业标准中严于国家标准的指标,则可以按照第一百二十五条处理,如果不是,则不宜按照第一百二十五条处理。借鉴第二种观点的合理性,《条例》规定由县级以上人民政府食品安全监督管理部门给予警告,并责令食品经营者停止经营该食品,责令食品生产企业改正;拒不停止经营或者改正的,没收不符合企业标准规定的食品安全指标的食品,货值金额不足1万元的,并处1万元以上5万元以下罚款,货值金额1万元以上的,并处货值金额5倍以上10倍以下罚款。(第七十四条)

      (三)将“处罚到人”使用的情形予以限定。除依法对单位进行处罚外,《条例》将对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚限定在故意实施违法行为、违法行为性质恶劣、违法行为造成严重后果等情形上。

 

 
 
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